Construyendo la Ciudad Comunal: Desafíos de la planificación y gestión de lo común. Carola Herrera Napoleón

 

Carola Herrera Napoleón. Arquitecta (2001). Magíster Scientiarium en Diseño Urbano (2005). Especialista en Planificación Urbana (2011). Doctora en Urbanismo por la Universidad Central de Venezuela (2018). Universidad Central de Venezuela / Facultad de Arquitectura y Urbanismo / Instituto de Urbanismo

arq.carolahn@gmail.com

Resumen. La “Ciudad Comunal”, expresión del Estado-Comunal, es parte integral de las estructuras del Poder Popular que se están construyendo. Sin embargo, a pesar de su próxima configuración dentro del sistema agregativo comunal, carece de lineamientos y normativas para su materialización. Por ello, se propone acercarnos –desde la dialéctica- a su construcción conceptual, considerando sus escalas, actores y competencias dentro del sistema de planificación y gestión nacional y popular. Se estructura en: 1.- Sistema de planificación y gestión nacional y popular: una cuestión de escalas; 2.- “Ciudad Comunal”: actores articuladores de lo común; 3.- Desafíos de la planificación y gestión de lo común: posibles competencias. Se concluye que la “Ciudad Comunal” -en el proceso de cogestión actual- debería mantener la coherencia rectora de las distintas escalas, actores y competencias y el direccionamiento de la inversión pública para generar sinergias entre los proyectos estructurantes, de impacto regional y los proyectos vinculantes, de impacto comunal.

1.-Sistema de planificación y gestión nacional y popular: una cuestión de escalas Con la llegada, hace 20 años, del Gobierno Revolucionario de Venezuela se redimensiona la geometría del poder bajo el criterio de la democratización y socialización de la función pública, es decir, el poder del pueblo organizado en Poder Popular. Orientados en la consecución del Socialismo Bolivariano del siglo XXI, propone al Estado-Comunal como una nueva institucionalidad con diferentes modalidades de políticas públicas, fundamentada en la expresión directa de actores sociales organizados y cohesionados en torno a unidades territoriales equivalentes a sus competencias y jurisdicciones inherentes a un espacio geográfico.

Si bien el Socialismo se fundamenta en la consolidación del Estado Comunal, con la participación protagónica del Poder Popular como sistema de gobierno, desestimando al sistema representativo, en la actualidad, la construcción del Socialismo Bolivariano del siglo XXI plantea una cogestión entre los entes del Poder Público del Estado-Nación y el Poder Popular organizado del Estado-Comunal para la transformación del país, aun cuando ello representa una gran contradicción de base. Para la articulación de ambos poderes, el Gobierno Revolucionario de Venezuela ha propuesto un sistema de planificación y gestión nacional y popular que funciona a seis (6) escalas espaciales (nacional, regional, subregional, municipal, local y comunal) y con distintos actores y competencias (G.O. N^o 6.442). El sistema de planificación y gestión nacional, gestionados por el Estado-Nación, afronta la escala nacional, a través de las escalas regional, subregional y municipal, conforme a potencialidades territoriales, que redundan en el desarrollo endógeno y en la construcción de cadenas productivas, bajo los principios de complementariedad, interrelación y dinamización mutua; mientras que el sistema de planificación y gestión popular, accionados por el Estado-Comunal, aborda básicamente la escala comunal y local (G.O. N^o 6.151), aun cuando en las demás escalas, el Gobierno Nacional sugiere materializar una democracia participativa y protagónica, transfiriendo el poder al pueblo y fortaleciendo su participación en espacios públicos de decisión de mayor alcance.

Ahora bien, para dar cabida al sistema de planificación y gestión popular, se crean nuevas figuras participativas y mecanismos de cooperación para que la población se incorpore activamente en la solución de sus problemas con una mirada en lo colectivo. Fundamentado en este método, el Gobierno venezolano promueve la definición de una estructura organizativa social con base a las características e intereses comunes sobre el territorio (condiciones históricas, rasgos culturales, usos, costumbres y potencialidades económicas), fomentando las particularidades y la idiosincrasia de cada ámbito territorial (Sanoja; Vargas-Arenas, 2017-a, b). Lejos de la estructura política-administrativa existente, asume a la comuna como unidad territorial y base fundamental en los métodos de gestión y ejecución de los planes, con una base poblacional que va a depender de la articulación de dos o más consejos comunales y una configuración mínima de 300 familias en el ámbito urbano, 40 familias en el ámbito rural y 20 familias en el ámbito indígena (G.O. N^o 5.806). Así, varias comunas consolidan la Ciudad Comunal, dos o más Ciudades Comunales conforman la Federación Comunal y la articulación de Federaciones Comunales en el ámbito de un eje territorial constituye la Confederación Comunal (G.O. N^o 6.011). Esta forma de tejido social sobre el territorio tiende a configurar una constelación no jerárquica de microcentros o asociaciones de comunas, cambiantes en su configuración, análogas en su identidad y superpuestas a la estructura urbana existente, intentando asentar el sentido de cohesión social y la construcción colectiva.

Este método tiene implícito una estrategia de ordenamiento del poder de abajo hacia arriba, es decir, se gestiona por iniciativa popular desde la base de la sociedad civil organizada, quienes elevan sus interpelaciones a las autoridades locales y supralocales, responsables de coordinar y establecer los lineamientos generales de la planificación. La distribución política actual -en estados y municipios- con autoridades de elección popular, queda subyugada a una estructura piramidal, que localiza en la cúspide, al máximo gobernante y en la base, a la sociedad civil organizada, por lo que sugiere, a su vez, a un ordenamiento del poder de arriba hacia abajo. En los niveles intermedios se ubican -hoy en día- las gobernaciones y las alcaldías, sujeto a constantes presiones ejercidas desde las instancias superiores y a las constantes alteraciones que pueden ocasionar las numerosas y diversas acciones de las bases sociales organizadas. Por lo tanto, refiere a una estrategia combinada, que centraliza en el máximo gobernante el establecimiento y coordinación de directrices generales de la planificación, con base a lo particular de la escala comunal y descentraliza en la sociedad civil organizada, la ejecución de políticas de planificación y ordenación del territorio con un carácter más específico.

Conforme a la data del Ministerio del Poder Popular para las Comunas y Movimientos Sociales (MPPCMS), en junio de 2019 se han consolidado 47.958 consejos comunales y 3.126 comunas en el territorio nacional (MPPCMS, 2019), por iniciativas propias, sobre todo en los sectores populares. Con la creación de esta estructura organizativa se promueve la participación activa de los ciudadanos desde las bases, por lo que éstos dejan de ser sujetos pasivos para ser protagonistas de su propio hábitat con acciones para su transformación.

Con los recursos que reciben del Estado, a través del Consejo Federal de Gobierno, tienen la posibilidad de mejorar su calidad de vida y, sobre todo, resolver las deficiencias de viviendas y servicios que existen en los sectores populares. Con los poderes públicos a su disposición, permite -teóricamente- a los ciudadanos comuneros ejercer la corresponsabilidad en los asuntos de gestión urbana y exigir a los órganos y entes de la administración pública la incorporación en sus procesos para la interacción de las organizaciones sociales con el Estado. Con ello, se busca incrementar el nivel de gobernabilidad y otorgar a las organizaciones sociales, el legítimo protagonismo del proceso de formación de políticas públicas.

Sin embargo, a pesar de las intenciones de configurar un nuevo tejido social, con el rol protagónico de las organizaciones populares, éstas no tienen autonomía para tomar decisiones en diversas materias, especialmente en la financiera, en tanto dependen del Consejo Federal de Gobierno. Por ello, aun cuando la política nacional se funda en la descentralización para el ejercicio de la democracia participativa y protagónica, se hace cada vez más evidente el retorno a las viejas prácticas del centralismo, al tiempo que se robustece la figura del primer mandatario.

Por otra parte, sobre las organizaciones sociales recae la responsabilidad de ejercer una forma de control social de la gestión pública, para evitar las posibles desviaciones en el ejercicio del poder por parte de los órganos que ejercen los poderes públicos. No obstante, con esta forma de organización, no sólo se incrementan los niveles de corrupción por parte de los organismos y entes del Estado, sino que la situación permea a las múltiples estructuras sociales configuradas (Banko, 2008). Éstas disponen de recursos que ofrece el Estado para la formulación de proyectos que beneficien a su ámbito territorial, sin rendir - en la mayoría de los casos- debidamente las cuentas a los entes responsables, que llevan poco seguimiento y sistematización sobre las acciones de estas organizaciones y los recursos a ellas otorgadas. Ello hace más necesaria la contraloría popular como parte de la gestión, con un sistema de transparencia computarizado.

2.-Ciudad Comunal: actores articuladores de lo común

Ante la ausencia de lineamientos para materializar la configuración de “Ciudad Comunal”, próximo en el sistema agregativo popular, luego de la configuración de los consejos comunales y las comunas y los conflictos -en medio del proceso de transición actual- con la cogestión del poder y su ordenamiento combinado -de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo-, se abren condiciones para repensar la configuración socio-espacial del territorio a escala local, considerando la materialización de una democracia participativa y protagónica.

En el proceso de transición hacia el Socialismo Bolivariano del Siglo XXI, con los consejos comunales y las comunas se ha avanzado en la configuración de numerosas organizaciones sociales sobre el territorio como estructuras de Poder Popular. Sin embargo, a pesar de las ventajas que estas organizaciones sociales pudieran sugerir, por la fortaleza de los vínculos entre iguales y por el vigor de las propuestas consensuadas, gestionadas colectivamente, lo cierto es que por las múltiples y diversas estructuras de pequeña escala resultan inmanejables para conciliar con el Estado actual, un proyecto estructurado, coherente y legible como un conjunto espacial único. De ahí que, su funcionamiento dista todavía de alcanzar metas deseadas.

La falta de articulación entre las organizaciones sociales del Estado-Comunal y las autoridades gubernamentales del Estado-Nación, derivan en una considerable ingobernabilidad territorial, propias de una contradicción no superada. Se adopta como concepción predominante aquella según la cual, cada singularidad plural puede construir o hacer lo que quiera y como quiera sobre el territorio. Sus acciones son fundamentalmente coyunturales ante situaciones o problemáticas frecuentemente estructurales. Sus respuestas son fragmentadas y desestructuradas, decayendo en una configuración anárquica del espacio. En consecuencia, el territorio parece moldearse a tenor de las acciones y reacciones que se plantean con las distintas intervenciones en sus respectivos hábitats, es decir, no parecen estar articuladas con el sistema de planificación y gestión nacional, a escala municipal, ni definidas con objetivos en el tiempo.

Con esta configuración se genera una lectura caótica del territorio. Tiene otros órdenes, mucho más complejos, fragmentarios y heterogéneos que el orden al que se aspiraba en la Venezuela del siglo XX, aunque quizás, un poco más inclusiva, con la incorporación -social y espacial- de los grupos vulnerables con una visión colectiva. No obstante, más allá de los esfuerzos inclusivos del Gobierno, por transferir la gestión a las bases sociales, el territorio queda atomizado, respondiendo a cada singularidad plural según sus requerimientos y consideraciones particulares, separadas del conjunto. Si bien se torna necesario superar la contradicción inherente a la articulación de ambos poderes, en el proceso de cogestión actual, es conveniente vincular el sistema de organizaciones sociales del Poder Popular con las autoridades gubernamentales del Poder Público para reajustar las dimensiones de las diversas estructuras abiertas, múltiples y cambiantes que tienen cabida sobre el territorio y hacer más eficiente los procesos de planificación y gestión.

La “Ciudad Comunal” como una organización social del Poder Popular a escala local (de abajo hacia arriba) y próxima al nivel municipal del Poder Público más cercana a la gente (de arriba hacia abajo), carente, por los momentos, de una definición y delimitación de sus competencias en la planificación y gestión territorial, parece cobrar sentido como integradora y articuladora de un conjunto de acciones desconectadas sobre el territorio. Tal como se vislumbra, la “Ciudad Comunal” puede promover formas de gestión protagónicas, corresponsables y participativas desde la escala comunal hasta lo local (ciudad), pasando por la escala intercomunal, a través de los ejes comunales, aun cuando se puede interrelacionar con otras escalas de mayor alcance (municipal, subregional y regional), aportando a la construcción de lo común-al. Asimismo, estimula la unificación del territorio a través de la integración de las diversas comunidades y la desconcentración de las atribuciones institucionales para la reconfiguración político territorial.

Por su parte, el eje comunal puede ser un área de (re)equilibrio social y territorial para la reestructuración de la sociedad en comunidades de vida que apuntan a la transformación de la ciudad en una nueva geografía de equidad y justicia social. Refiere a una relación espacio-temporal que parte de los Consejos Comunales y Comunas, como núcleo espacial básico e indivisible del Estado Comunal y se extiende por el territorio, abarcando incluso las comunidades no organizadas o territorios de silencio, para el desarrollo e implementación de formas de articulación políticos-territoriales en una red comunal (Fig. 1). De esta manera, a través del eje comunal, se pueden reconocer las lealtades territoriales y las identidades culturales de la escala comunal, así como las relaciones de sus habitantes con la movilidad, servicios, centros de ocupación productiva y abastecimiento, propias de la escala local.

Fig. 1: Los ocho ejes comunales del Distrito Capital, configurando a Caracas como Ciudad Comunal: 1.- Centro de Caracas; 2.- San Bernardino-El Recreo- San Pedro; 3.- Santa Rosalía- El Valle- Coche; 4.- San Juan- El Paraíso- La Vega; 5.- Caricuao- Macarao; 6.- Antímano- El Junquito; 7.- Sucre-23 de Enero; 8.- Heroíca Carretera Ccs- La Guaira. Este último eje sobrepasa los límites políticos-administrativos del Distrito Capital y abarca parte del estado bolivariano de Vargas, respondiendo a la identidad de sus habitantes y dinámica de funcionamiento. Fuente: Alcaldía de Caracas. Municipio Bolivariano de Libertador.

De ahí que, el conjunto de ejes comunales configura la “Ciudad Comunal”. Ésta cobra sentido en la reorganización geoespacial, funcional y social del territorio, en tanto se fundamenta en el reconocimiento de la dinámica social en el territorio en función de ajustar los desequilibrios y desarrollar estrategias políticas para la reorganización territorial como plataforma para el impulso del Gobierno Popular. Ello apunta a una articulación de una red de redes de participación del Poder Popular para la construcción de la nueva política pública, ejercida -por ahora-de manera corresponsable con los entes del Poder Público para influir en una determinada comunidad o territorio.

3.-Desafíos de la planificación y gestión de lo común: posibles competencias

Conforme con lo expuesto, a estas alturas del proceso revolucionario, pareciera conveniente proponer algunas de las posibles competencias de la “Ciudad Comunal” para la edificación de un nivel superior de organización y cohesión social. Para ello, y siguiendo los lineamientos del Proyecto Nacional para la Gestión Bolivariana Socialista 2019-2025 (Gobierno Bolivariano de Venezuela, 2018), es pertinente asumir al ecosocialismo como la estrategia de planificación y gestión de lo común, orientando las posibles competencias de la Ciudad Comunal, para la construcción del Socialismo Bolivariano y la comunalización del poder. En este sentido, se proponen algunas de las posibles competencias de la “Ciudad Comunal”, visto desde cinco (5) dimensiones. Estos son: económico, político, social, territorial y cultural.

• En lo económico, con el objetivo de diversificar la economía nacional mediante la construcción de un nuevo modelo de desarrollo que logre superar la economía rentista sustentada en los ingresos petroleros, a la “Ciudad Comunal” le correspondería vincularse -hacia arriba- con otras ciudades comunales como un sistema a escala municipal, subregional y regional para dar cabida a la construcción y consolidación real de redes sectoriales de producción, industrialización, distribución y consumo en las 16 áreas o motores de desarrollo del país (hidrocarburos, petroquímica, agroalimentario, farmacéutico, minero, telecomunicaciones informática, industrial, industria militar, turismo, exportaciones, forestal, industrias básicas y socialistas, construcción, banca y finanzas, comunal y social, criptomonedas), con la debida atención de articulación -hacia abajo- con las comunas y su participación con prácticas que impulsan una economía diversificada. Si bien las comunas -teóricamente- han sido reimpulsadas como unidades socio-productivas, las acciones de éstas se encuentran disgregadas y desconectadas en el territorio, por lo que es a la “Ciudad Comunal”, a escala local, a la que le correspondería sincronizar, a través de una planificación centralizada, la activación y desarrollo de diversas formas de organización socio-productivas para la consolidación de unas redes de producción, de integración económica municipal, subregional y regional y de redistribución de la productividad a nivel local y comunal como un sistema. De esta manera, es posible generar y fortalecer el encadenamiento productivo, para que representen alternativas en la distribución y ahorro directo a la población de los productos de consumo final e intermedio, así como contribuir con el bienestar socioeconómico del entorno donde se asientan las unidades productivas, dando cabida a la participación comunitaria en procesos económicos y sociales. 
• En lo político, la “Ciudad Comunal” se configura como un tejido social organizado que integra -a escala local- al conjunto de relaciones y formas de organización comunitaria dispuestas en los consejos comunales y las comunas, a través de los ejes comunales, donde debería prevalecer la conciencia del empoderamiento histórico colectivo y la cooperación entre otros valores. Al configurarse a escala local, le correspondería enfrentar el desafío de elevar lo comunal e intercomunal a escala municipal, subregional y regional, es decir, enlazar en una escala intermedia, lo de abajo con lo de arriba y vice-versa, valorando la incidencia de la comuna y el protagonismo popular en la toma de decisiones, pero con una orientación más integral donde aflore el gobierno de lo común. Asimismo, debería desarrollar una política sobre el fortalecimiento organizativo e ideológico del Poder Popular para fomentar, según corresponda, la capacidad cogestionaria y autogestionaria de la comunidad en la solución de sus problemas, así como promover el emprendimiento de acciones para la construcción del socialismo y su defensa. 
• En lo social, la “Ciudad Comunal”, consecuente con las políticas del Estado, se fundamentaría, conforme el principio “a cada quien, según sus necesidades, dé cada quien según sus capacidades”. Así, se propone apoyar más a quien más lo necesite, y pedir más a quien puede aportar más, generando una sociedad más equitativa. Con la intención de corregir los desequilibrios socio-espaciales y dar respuesta a los problemas y necesidades sensibles de la población, le recae -por su escala- desarrollar a través de los ejes comunales, una política de convivencia ciudadana con un sentido más amplio e incluyente, considerando los programas de bienestar social de carácter habitacional, de abastecimiento alimentario, sanitario, educativo, deportivo, cultural, recreativo, socio-productivo, seguridad y defensa o cualquier otro que se considere necesario para superar la condición de excluidos históricamente y reducir las inequidades. 
• En lo territorial, la “Ciudad Comunal” pudiera detectar y analizar, mediante un trabajo integral de técnicos y comunidades organizadas, la lógica de las dimensiones y elementos principales de la práctica social y espacial, en los distintos procesos de la producción y transformación morfológica de los asentamientos humanos. Asimismo, a través de los ejes comunales puede gestionar los diversos problemas, limitaciones, debilidades, fortalezas, oportunidades, soluciones y expectativas comunitarias respecto a su hábitat, la del entorno y resto del territorio; y sistematizar los programas y proyectos, así como la gestión, ejecución, legalización, y contraloría, establecidas por las organizaciones comunitarias en sus diversas áreas de actuación. De esta manera, la “Ciudad Comunal” se pudiera configurar como el articulador de las múltiples y diversas respuestas parciales que surgen de las organizaciones sociales de pequeña escala, a través de proyectos integrales y legislar sobre el territorio con una visión conjunta de lo común para: garantizar la ocupación racional y sustentable del suelo, mediante el control del proceso de urbanización de las comunas; priorizar la articulación de un sistema de movilidad -vías y transporte- adecuado a las expectativas de desarrollo de las comunas y de la región a largo plazo; superar el déficit de vivienda social de los ámbitos comunales, a partir de la definición de alternativas de distribución equilibrada y equitativa de los suelos aptos para tales fines como la renovación urbana; reubicar la población localizada en zonas de protección y de riesgo, en zonas definidas para uso residencial; garantizar la consolidación de un sistema de espacios públicos y naturales de escala local; anticipar la consolidación de un sistema de redes de infraestructura ante cualquier otro criterio de ordenación del territorio; articular un sistema de equipamientos como centralidades en red para crear elementos de referencia en la ciudad; y todas las consideradas convenientes para territorializar el ecosocialismo con el vivir bien de sus habitantes. 
• En lo cultural, la “Ciudad Comunal” se enfrenta al desafío de construir una cultura comunal, marcada por la transparencia, eficiencia y confianza en el orden colectivo y la inclusión social, contrarrestando el individualismo, la exclusión y fragmentación social, al que durante años nos ha condenado el capitalismo y neoliberalismo, bajo la cultura del rentismo petrolero. A través de la cultura comunal, se abona a la concreción del poder colectivo y al fortalecimiento de la formación política para romper con los esquemas individualistas, que contrastan con las formas de vida comunitaria (Sanoja; Vargas-Arenas, 2017-b). En este sentido, se resalta el vínculo de lo cultural con lo educacional, por lo que la “Ciudad Comunal” pudiera fomentar -en sus diferentes escalas de articulación-, espacios de intercambio, reflexión y debate para que el Poder Popular adquiera mejores argumentos, discursos renovados y herramientas que nos refuercen como sujetos políticos constituyentes con capacidad para desarmar con estudio, conocimiento y conciencia social e histórica las cadenas con las que nos han dominado.

Conclusiones: Dialéctica de lo estructural y lo vinculante

Hoy en día, quizás uno de los retos que se plantean con este sistema de planificación y gestión de lo común es mantener la coherencia rectora de las distintas escalas, actores y competencias y con ello, el direccionamiento de la inversión pública a efectos de generar sinergias entre los proyectos estructurantes, gestionados y ejecutados por el Poder Público del Estado-Nación y los proyectos vinculantes, gestionados y ejecutados por el Poder Popular del Estado-Comunal, sobre todo en momentos de crisis económica, para optimizar el uso de los recursos en el espacio y el tiempo, debiendo además sostener el principio de complementariedad, interrelación y dinamización mutua de los proyectos resultantes. Ello hace pensar en la necesidad de precisar unos marcos normativos que expliquen detalladamente el alcance y las competencias de los distintos actores, conforme a su escala de acción, disposición de recursos, decisión y gestión

A pesar de que se intenta conceptualizar la construcción de la “Ciudad Comunal” como una expresión del Estado Comunal, impulsada por el Gobierno Nacional para fomentar la participación protagónica del pueblo organizado desestimulando el sistema de democracia representativa, en el actual proceso de transición al Socialismo Bolivariano del Siglo XXI, con la modalidad de cogestión del Poder Público y el Poder Popular, se vivifica una gran contradicción. Sin embargo, en tanto no se socaven las estructuras ideológicas-culturales y se avance en una transformación verdaderamente revolucionaria, los gobiernos regionales y municipales seguirán asumiendo su cuota de responsabilidad en la planificación y gestión de proyectos estructurantes y permanentes para el ordenamiento y la convivencia del territorio como un conjunto único y diverso a largo plazo.

Aun cuando desde las políticas públicas, se busca otorgar mayor poder al pueblo organizado, para que participe y asuma la planificación y gestión de sus territorios con un rol protagónico, éste no siempre tiene una comprensión de los hechos o situaciones en su totalidad. Por ello, las acciones del Poder Popular deben ser precisadas para que, por un lado, se articulen e integren con pautas o lineamientos específicos, a los proyectos estructurantes definidos -por ahora- por el Poder Público del Estado-Nación, en función de las necesidades de la población y por otro, den respuestas formales, a corto y mediano plazo, a situaciones coyunturales o vinculantes, propias de la cotidianidad. Ambos conjuntos de actuaciones -estructurales y vinculantes- pueden funcionar como una red sistémica y coordinarse adecuadamente para la planificación y gestión de los espacios comunes. De este modo, las acciones estructurantes gestionadas por el Poder Público del Estado-Nación -con estrategias de planificación de arriba hacia abajo-, a escala regional, subregional y municipal y las acciones vinculantes del Poder Popular del Estado-Comunal, articuladas e integradas por la “Ciudad Comunal” -con estrategias de planificación de abajo hacia arriba-, a escala comunal, intercomunal y local pueden contemplar -desde la dialéctica- el principio de la unidad en la diversidad dentro del ámbito de alcance correspondiente.

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